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Effets juridiques du controversé renouvellement des mesures restrictives individuelles russes

Le Conseil de l’Union Européenne a prorogé le 22 septembre 2026 les mesures restrictives individuelles adoptées au titre du régime afférant à l'intégrité territoriale de l'Ukraine. Cette prorogation a été consentie pour trente-six mois au lieu de six, au prix de trois radiations. Décryptage d'un changement de rythme dont les effets dépassent largement la négociation qui l'a permis.

Par Justin Nuta28 septembre 20268 min

Le 22 septembre 2026, à quelques heures de l'expiration du régime, le Conseil a prorogé les mesures restrictives individuelles adoptées au titre de l'intégrité territoriale de l'Ukraine. Deux actes ont été publiés le jour même au Journal officiel de l’Union Européenne : la décision (PESC) 2026/2161, qui modifie la décision 2014/145/PESC, et le règlement d'exécution (UE) 2026/2160, qui met en œuvre le règlement (UE) n° 269/2014.

La prorogation porte sur trente-six mois, jusqu'au 22 septembre 2029. Elle couvre plus de trois mille personnes et entités, soumises au gel des avoirs, à l'interdiction de mise à disposition de fonds et de ressources économiques, et, pour les personnes physiques, à des restrictions d'admission sur le territoire de l’Union. Au titre du réexamen, le Conseil a décidé de ne pas renouveler l'inscription de trois personnes et d'une entité, et de retirer de la liste trois personnes décédées.

Deux évolutions méritent d'être distinguées : l'une tient au contenu de la liste, l'autre à son rythme de prorogation. La seconde est de loin la plus structurante.

La chronologie d'un blocage

Le cycle précédent avait été ouvert par la décision (PESC) 2026/696 du 14 mars 2026, qui prorogeait les mesures individuelles de six mois, soit jusqu'au 15 septembre 2026. Ce jour-là, le Comité des représentants permanents n'est pas parvenu à réunir l'unanimité exigée par l'article 29 du Traité sur l’Union Européenne (« TUE »). Plutôt que de laisser le régime s'éteindre, le Conseil a adopté la décision (PESC) 2026/2103 du 15 septembre 2026, qui se borne à remplacer la date du second alinéa de l'article 6 de la décision 2014/145/PESC par celle du 22 septembre 2026. Le considérant (4) assume ouvertement la fonction de cet acte : se donner du temps pour un réexamen « ordonné et mûrement réfléchi ».

Une prorogation technique de sept jours pour un régime en vigueur depuis 2014 : l'acte est bref, mais il en dit long sur l'état du consensus.

Le point de friction était identifié de longue date. La Slovaquie demandait depuis plusieurs cycles la radiation d'Alicher Ousmanov et de Mikhaïl Fridman. La position de Bratislava n'aurait pas suffi, et c’est donc le ralliement de la France, invoquant un enjeu de sécurité nationale et une démarche de « partenaires internationaux », qui a déplacé le rapport de forces, au grand étonnement des autres délégations. Le Luxembourg a renchéri sur le cas de Fridman, lequel a engagé contre le Grand-Duché une procédure d'arbitrage chiffrée à quinze milliards d'euros. La Lettonie, à deux semaines d'élections législatives, a fait échouer l'accord de principe trouvé le lundi, avant de se résoudre à l'abstention pour ne pas provoquer l'extinction de l'ensemble du régime. L'accord a finalement été acquis par procédure écrite dans la soirée du 22.

Il faut nommer les choses : l'architecture juridique du dispositif, à savoir l’exigence d’unanimité pour adopter les sanctions individuelles, combinée à une clause de caducité à échéances rapprochées, offrait alors à chaque État membre, tous les six mois, un levier dont la valeur d'échange excède très largement l'objet du vote. Le retrait d'un nom devient le prix du maintien de trois mille autres.

Ce qu’il faut déduire du communiqué du Conseil

Le communiqué du Conseil demeure sobre : il indique le nombre de radiations, à savoir trois personnes, une entité, plus trois personnes décédées, mais ne livre aucune identité. C'est la presse qui a rapporté les noms d'Alicher Ousmanov, de Mikhaïl Fridman et d'Andreï Falaleev.

Il faut ainsi rappeler à ce stade qu’un communiqué de presse ne constitue pas une source de droit positif opposable. Les radiations se déduisent de l'annexe du règlement d'exécution 2026/2160, par comparaison avec la version consolidée antérieure du règlement 269/2014. C'est cette comparaison, et elle seule, qui permet d'établir avec certitude quelles entrées ont disparu de l'annexe I, et donc quels gels doivent être levés.

Deux précisions s'imposent sur la portée du geste. D'abord, une radiation n'est pas un constat d'illégalité de l'inscription initiale : le Conseil décide de ne pas reconduire, mais il ne reconnaît pas avoir mal désigné. Ensuite, le retrait de trois personnes décédées relève d'un pur toilettage de la liste, sans portée politique : il est mentionné dans le même paragraphe que les radiations négociées, ce qui a pour effet, délibéré ou non, d'en diluer la lisibilité.

Le passage de six à trente-six mois

C'est la véritable nouveauté juridique de ce cycle, et elle est considérable.

La mécanique des mesures restrictives de l'Union repose sur un couple d'actes : une décision PESC, adoptée à l'unanimité sur le fondement de l'article 29 TUE, qui porte la clause de caducité ; et un règlement adopté sur le fondement de l'article 215 du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne (« TFUE »), qui donne effet direct au gel des avoirs dans l'ordre juridique des États membres. Depuis 2014, la clause de caducité de l'article 6 de la décision 2014/145/PESC était reconduite tous les six mois. Elle l'est désormais pour trois ans.

Le mouvement n'est pas isolé. En juin 2026, les États membres avaient déjà porté à un an la durée des sanctions sectorielles, précisément pour réduire le nombre d'occasions de marchandage par certains États. Ce qui a été fait pour les secteurs économiques a été étendu aux mesures individuelles, avec une amplitude temporelle supérieure.

Sur le plan de l'efficacité du dispositif, le gain est évident : cinq rendez-vous de renégociation sont supprimés sur trois ans. Le levier que constituait l'échéance semestrielle disparaît, et avec lui la capacité d'un État membre isolé à monnayer son vote. La prévisibilité du régime, pour les opérateurs comme pour les autorités nationales, s'en trouve sensiblement renforcée.

Mais le gain d'efficacité se paie ailleurs, et c'est là que l'analyse doit être exigeante.

Ce que le nouveau rythme change pour les personnes inscrites

La clause de caducité et l'obligation de réexamen périodique des inscriptions ne se confondent pas. La première conditionne l'existence même du régime ; la seconde est une garantie procédurale attachée à chaque désignation individuelle, dont la jurisprudence du Tribunal fait une composante des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective. Allonger la première ne supprime pas la seconde.

Il reste que, dans la pratique des quatre dernières années, les deux exercices étaient conduits ensemble. Le réexamen semestriel de la liste était l'occasion, pour chaque personne inscrite, de faire valoir ses observations et d'obtenir du Conseil une réponse motivée sur le maintien de sa désignation. Il était aussi l'occasion, pour le Conseil, de réactualiser les motifs et de purger les inscriptions devenues indéfendables. Trois ans est un intervalle d'une autre nature : la situation d'une personne physique peut avoir changé du tout au tout (cessation de fonctions, cession de participations, départ du territoire russe…) sans que le dispositif n'offre de rendez-vous naturel et fixe pour en tirer les conséquences.

La question qui se pose n'est donc pas celle de la légalité de l'allongement, qui ne fait guère de doute, mais celle de son articulation avec l'intensité du contrôle. Un réexamen dont l'échéance formelle s'éloigne doit, pour rester effectif et respectueux des libertés fondamentales, s'accompagner d'une réactivité accrue du Conseil aux demandes de réexamen individuelles présentées hors calendrier. À défaut, l'écart entre la garantie affichée et la garantie réelle deviendra un moyen sérieux devant le Tribunal.

L'effet sur le contentieux des mesures restrictives

C'est probablement l'impact le plus sous-estimé de la réforme, et il joue dans les deux sens.

Sous l'empire du rythme semestriel, chaque acte de maintien constituait un acte attaquable distinct au sens de l'article 263 TFUE, ouvrant un nouveau délai de recours de deux mois. Il en résultait une pratique contentieuse bien connue : la personne inscrite introduisait un recours contre l'acte initial, puis un recours, ou un mémoire en adaptation, contre chaque acte de maintien successif, sous peine de voir son inscription se consolider par un acte non contesté quand bien même l'acte initial serait annulé. L'affaire Fridman en est l'illustration la plus nette : le Tribunal a jugé en 2024 que les motifs étaient insuffisamment étayés pour les périodes couvrant 2022 et 2023, sans que cela n'emporte disparition de l'inscription, maintenue par des actes ultérieurs non atteints par l'annulation.

Le passage à trente-six mois modifie profondément ce système. D'un côté, il allège la charge procédurale : plus de mémoire en adaptation tous les six mois, une réduction sensible du coût et de la complexité du contentieux pour les requérants comme pour le greffe du Tribunal. De l'autre, il durcit considérablement l'enjeu du délai. Les deux mois suivant la publication du 22 septembre 2026 ouvrent une fenêtre qui ne se rouvrira pas avant 2029. Le requérant qui laisse passer ce délai s'expose à demeurer inscrit trois ans sans acte attaquable, la seule voie résiduelle étant la demande de réexamen adressée au Conseil, puis le recours contre le refus, ce qui constitue un chemin plus long et d'une efficacité moins assurée.

Conséquence pratique immédiate pour les conseils des personnes inscrites : la diligence du calendrier devient critique. Le réflexe consistant à attendre le prochain cycle pour affiner une stratégie contentieuse n'a plus d'objet, étant donné qu’il n'y aura pas de prochain cycle avant trois ans.

L'hypothèse de la non-reconduction

Le sauvetage à quelques heures de l'échéance invite à poser la question que tout le monde évite : que se serait-il passé le 23 septembre à zéro heure si aucun accord n'avait été trouvé ?

La lecture journalistique est directe : les banques auraient dû dégeler du jour au lendemain les comptes de plusieurs milliers de personnes et sociétés russes sanctionnées, et les interdictions de voyage auraient cessé de produire effet. Cette présentation saisit correctement l'enjeu économique, mais elle simplifie le mécanisme juridique.

Pour comprendre ce qui se serait réellement passé, il faut se rappeler que le régime repose sur deux textes, et non sur un seul.

Le premier est la décision 2014/145/PESC. C'est l'acte politique : il exprime la volonté des vingt-sept, et c'est lui seul qui porte une date d'expiration, à son article 6. Le second est le règlement 269/2014. C'est l'acte opérationnel : il oblige directement les banques et les entreprises à geler les avoirs, et c'est son annexe I qui contient la liste nominative. Ce second texte n'a, lui, aucune date d'expiration.

L'expiration n'aurait donc frappé que la décision. Le règlement, lui, serait resté formellement en vigueur, et les noms inscrits à son annexe I y seraient restés. En effet, une liste ne s'efface pas d'elle-même, et un acte est nécessaire pour en retirer une entrée.

Le problème est que les deux textes sont liés. L'article 215 TFUE ne permet d'adopter un règlement de sanctions que s'il existe une décision PESC qui le sous-tend. En disparaissant, la décision aurait donc retiré au règlement son fondement, sans pour autant l'abroger ni vider sa liste.

On aurait alors abouti à une situation sans issue claire : un règlement toujours applicable, mais dont la base juridique aurait été contestable ; et des inscriptions toujours en vigueur, que seul un nouvel acte du Conseil aurait pu lever. Or ce Conseil venait précisément d'échouer à réunir l'unanimité. Le blocage qui aurait causé l'expiration aurait donc aussi très probablement empêché d'en tirer les conséquences.

La période intermédiaire serait donc juridiquement instable, et c'est précisément cette instabilité qui est redoutée. Les établissements assujettis se trouveraient placés devant une alternative également inconfortable : maintenir des gels dont la base légale est contestée, en s'exposant à des actions en responsabilité et à des demandes de restitution assorties d'intérêts ; ou les lever, en s'exposant à une reconstitution rétroactive du régime et à la mise en cause de leur dispositif de conformité. Aucune des deux branches n'est une position tenable.

C'est cette perspective, davantage que l'attachement à trois noms, qui explique l'abstention lettone. Elle explique aussi, rétrospectivement, la logique de la réforme du calendrier : réduire la fréquence des échéances, c'est réduire la fréquence à laquelle ce scénario doit être écarté in extremis.

Diligences à mener

Pour les établissements financiers, les gestionnaires d'actifs et les opérateurs exportateurs, ce cycle appelle des vérifications précises et datées.

Points complémentaires de vigilance

Le calendrier des inscriptions et celui des radiations ne coïncident plus. La prorogation vaut jusqu'en 2029, mais le Conseil conserve la faculté d'ajouter des personnes et des entités à tout moment par voie de règlement d'exécution, comme il l'a fait à plusieurs reprises au cours de l'année 2026. Le rythme de trois ans est celui de la caducité du régime, non celui de son actualisation. Toute lecture qui en déduirait une stabilité de la liste elle-même serait erronée.

Reste enfin une question que ce cycle laisse ouverte. En acceptant de radier des personnes dont les inscriptions avaient été défendues devant le Tribunal, le Conseil crée un précédent dont les requérants ne manqueront pas de se saisir : si une désignation peut être abandonnée pour des motifs tenant aux relations bilatérales d'un État membre, la cohérence des critères de désignation ainsi que la solidité de leur contrôle juridictionnel s'en trouvent interrogées. Le pourvoi pendant d'Ousmanov devant la Cour offrira peut-être l'occasion d'en mesurer la portée.